拆除重建类城市更新中主要涉及三种主体：市场主体、权利主体和政府主体。市场主体主要是指城市更新中的开发主体；权利主体主要包括更新单元范围内就土地及其附着物享有合法、非法权利的所有人及归属不明的权利人；政府主体主要包括大连市及各区市县政府（先导区管委会）及其相关职能部门。拆除重建类城市更新的整个过程，始终围绕这三类主体展开，并在三者之间产生错综复杂的法律关系，这其中每一类法律关系又都可能成为影响城市更新的关键因素。而在这个过程中一般分为两类法律关系：行政法律关系和民事法律关系。行政法律关系中主要有：项目立项、规划许可、土地出让等过程中申报及实施主体与主管部门之间的法律关系；民事法律关系主要有：拆迁补偿、合作开发、土地和建筑物权属等市场主体与权利主体之间的法律关系。

 1、在项目立项过程中，最主要的法律关系是申报主体与市、区（先导区管委会）两级政府城市更新主管部门之间建立的法律关系。以深圳市为例，在《深圳市城市更新办法实施细则》（深府【2012】1号）中，申报主体须按照城市更新的主管部门发布的更新单元计划申报指引的要求进行申报。申报主体按照指引的要求需提前做好城市更新范围的划定、合法用地占比的确定以及法定图则的制作工作，之后主管部门会对申报进行详细的审查，最终作出是否通过的决定。

2、在规划许可阶段：主管部门批准更新单元计划后，申报主体应委托有资质的机构结合土地核查结果，编制城市更新单元规划报主管部门审批。这一阶段的申报与审批亦属于申报主体与主管部门之间的行政法律关系。

3、土地出让阶段：城市土地流转更新过程中最重要的法律关系是实施单位与主管部门签订土地使用权转让协议过程的行政法律关系。

4、土地和建筑物权属认定阶段：在城市更新过程中，合法用地的认定主要为土地及建筑物信息核查过程中违法建筑、历史遗留建筑的权属确认，其在性质上亦属于权利主体与政府主体之间行政确权法律关系。

1、拆迁补偿安置：拆迁补偿及其后续安置是拆除重建类城市更新项目实施过程中的重要环节，主要是指项目意向实施主体按照统一的拆迁补偿安置标准与拆除范围内建筑物及其附属物的权利主体签署《拆迁补偿安置协议》，按照协议约定对被拆迁房屋进行拆除并以货币或回迁房屋方式向被实施主体进行补偿的过程。拆迁补偿安置关系在性质上属于民事法律关系，实施主体与权利主体之间法律地位完全平等，实施主体与权利主体在更新单元实施方案的指导下，双方遵循平等、公平的原则签订《拆迁补偿安置协议》。在这过程中涉及到对拆迁补偿安置协议主体的认定，即实施主体通过查询被拆迁房屋权属登记信息、收集权属证明文件等方式对权利主体身份及其与被拆迁房屋权属关系进行确认的过程，也涉及到对《拆迁安置补偿协议》内容的约定和签订，直至建筑物拆除后对相关房屋产权证书的注销。

2、合作开发：指股份合作公司以更新范围内的自有房地产权益价值作价入股，与其他企业进行合作，共同作为实施主体开展城市更新、参与项目经营管理，并获得股东权益。合作双方在平等、共赢的前提下展开谈判，最终签订《合作协议》。双方的这一合作关系亦属于民事法律关系，在这一过程中亦涉及到合作主体的选择和引进程序、自行或委托意向合作方依照相关程序到相关职能部门申报城市更新计划和单元规划，直至签订正式的《合作协议》并备案。

在申报重建类城市更新单元计划时，申报主体首先应明确在哪种情况下可以申报拆除重建类城市更新，哪种情况下不能申报拆除重建类城市更新。根据《大连市城市更新管理暂行办法》第二条之规定：“本办法所称城市更新，是指对本市中心城区（中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区、高新园区）的建成区内具有下列情形之一的区域，根据本办法规定进行综合整治或者拆除重建的活动：（一）城市基础设施和公共服务设施急需完善；（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施；（四）经市人民政府认定的其他情形”。

第三条规定：“ 城市更新应结合地块实际，单独或组合采取下列方式推动实施：（一）综合整治类城市更新是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，采取修缮、加建、改建、扩建、局部拆建或者改变功能等一种或者多种措施，对建成区进行重新完善的活动。综合整治类城市更新主要包括下列内容：1.修缮建筑物外观；2.加建电梯、连廊、楼梯和遮蔽通道等辅助性设施；3.完善道路交通、给排水、污水处理设施、供电、路灯照明、燃气、消防、安防、环境卫生设施、公园绿地、通信等公共服务设施；4.增设或改造养老、文化、教育、卫生、托育、体育、社区商业网点、快递、停车场、充电设施、社会治安、物业服务用房、社区服务中心等各类社区服务设施；5.保护、活化利用不可移动文物、历史文化街区（风貌区）、历史建筑；6.改变建筑物功能；7.其他加建、改建、扩建或者局部拆建行为。（二）拆除重建类城市更新是指通过综合整治方式难以改善或者消除本办法第二条规定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照规划进行重新建设的活动。根据具体情况可分步实施拆除和重新建设（片区开发）工作。城市更新涉及不动产所有权、使用权、租赁权、抵押权、居住权等权益发生变更的，按照《中华人民共和国民法典》有关规定处理”。

根据《深圳市城市更新办法实施细则》第三十一条之规定，一般指“城市基础设施、公共服务设施严重不足，按照规划需要落实独立占地且用地面积大于3000平方米的城市基础设施、公共服务设施或者其他城市公共利益项目”。

 一般主要包括以下几种情形：1、环境污染严重，通风采光严重不足，不适宜生产、生活；2、相关机构根据《危险房屋鉴定标准》鉴定为危房集中，或者建筑质量有其他严重安全隐患；3、消防通道、消防登高面等不满足相关规定，存在严重消防隐患；4、经相关机构鉴定存在经常性水浸等其他重大安全隐患。

主要包括下列情形：1、所在片区规划功能定位发生重大调整，现有土地用途、土地利用效率与规划功能不符，影响城市规划实施；2、属于本市禁止类和淘汰类产业，能耗、水耗、污染物排放严重超出国家、省、市相关标准的，或者土地利用效益低下，影响城市规划实施并且可以进行产业升级；3、其他严重影响城市近期建设规划实施的情形。

另，此处需要说明的是大连市的相关实施细则尚未出台，上述解读仅是参考其他城市的相关实施细则进行的解读，具体以大连出台的相关细则为准。

 城市更新作为一个全新的城市发展模式，随着中国工业化、城市化进程的推进，各地城区尤其是核心城区土地供需矛盾不断加剧，各地政府陆续推进旨在优化老旧城区土地利用的各类城市更新政策。但需要注意的是，近年来一方面城市更新持续繁荣，另一方面城市更新纠纷也令人担忧。一些城市更新项目陷入拆迁困局，长期难以动迁，挫伤了投资人、原权利人的积极性；一些更新项目由于“一地多卖”、原权利人肆意抬高要价导致项目进退两难；一些项目由于投资人资金不到位而停摆。凡此种种，更需要法律服务工作者在参与拆除重建类城市更新活动所涉及的环节、步骤、方法及过程中提供更专业的法律服务，切实保障好委托人的合法权益。

首先，在前期准备阶段，针对具体项目的相关法规政策进行具体的研究和分析，出具法律风险提示和法律意见，为公开引入合作意向企业提供流程指引，尤其在涉及土地方面的法律服务过程中，要真正的“扎根于土地”，就涉及的规划、土地性质转换、土地置换以及是否合法的利用土地等问题提出建议；其次，对于拆迁补偿主体资格确认、补偿标准制定、协议签订及纠纷处理等环节，都要严格把关，把可能带来的损失降到最低。

1、为规范城市更新活动，建立规范有序的城市更新长效机制，建议尽快出台大连市《城市更新办法实施细则》，就城市更新与计划、城市更新单元划定的准入条件、城市更新单元内拆除范围的用地面积等问题出台具体的实施细则；

2、对拆除重建类项目的产业准入进行监管，拆除重建类城市更新项目实施完成后，政府相关职能部门应对项目的产业准入进行监管，进一步保证城市更新单元确定的产业导向落实到位；

3、城市更新行政决策法治化，依据《大连市城市更新管理暂行办法》之规定，已经明确城市更新的工作机制，市政府成立城市更新工作领导小组，领导小组负责统筹研究协调城市更新工作，各区政府（先导区管委会）为属地城市更新工作责任主体等，该办法明确了政府各部门的职责权限。因此建议在涉及城市更新或实施过程中的重大行政决策，建议推行包括听证制度在内的一系列制度，以减少行政决策的失误。在实施房屋征收、拆迁等决策前，建议公开听取居民意见，以召开听证会、座谈会等形式，或者举行重大决策专家咨询论证的形式，保障程序和实体全程合法合规，推动行政在合法合规的轨道上运行。

担任职务：

中联（大连）律师事务所合伙人

执业领域：

房地产与建设工程、公司商事、民商事争议解决

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