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2022年4月18日，大连市中级人民法院召开“大连市行政案件司法审查报告”新闻发布会，向社会公开发布了《2021年度大连市行政案件司法审查报告》（简称“行政审判白皮书”）【重磅发布】大连两级法院2021年度行政审判白皮书同步发布，对2021年度大连市两级法院审理行政诉讼和非诉执行案件情况进行了全面梳理和总结。该白皮书通过对行政诉讼和非诉执行案件的基本情况、行政机关败诉情况、行政案件的基本特点等内容分析，重点指出行政机关在执法行为规范化、行政应诉等方面存在的问题，并为推进依法行政、优化法治化营商环境提出了建议。

行政审判白皮书制度，作为一项凝结中国智慧的特色制度形式，发挥着超越个案的诉源治理与权利交往的沟通理性功能[1]。它能够为审判机关搭建一座与行政机关进行沟通互联的平台，这个平台既发挥着人民法院展示自身工作、践行司法公开理念的作用，同时也具备评价行政机关、助推依法行政的功效[2]。2021年度大连市行政审判白皮书的发布，无疑对大连全市各级行政机关依法行政、参加行政诉讼等具有强烈的指导意义。本文拟对2021年度大连市行政审判白皮书进行实务解读，通过对大连市行政案件特点检视，从实务角度重点剖析行政机关败诉成因，进而为行政机关落实白皮书建议提出实务解决路径，以助推行政审判白皮书制度功效的充分发挥，使之成为司法机关与行政机关共同实现治理体系与治理能力现代化的沟通桥梁，为切实预防和化解大连市行政纠纷、保障大连市法治化营商环境不断优化提供参考。

关键词：行政审判白皮书、行政诉讼、治理功能、法治化营商环境

2021年是我国“十四五”规划的开局之年，也是大连市打造法治化营商环境的关键一年。在此背景下，大连市中级人民法院发布了2021年度大连市行政审判白皮书，全面分析了2021年度大连市行政审判各项数据，总结了十年来行政审判与依法行政相辅相成、共同发展的经验与成绩，重点以优化大连市法治化营商环境为视角，提出当前通过行政审判工作所反映出的行政执法问题，并就进一步推进法治政府建设、营造法治化营商环境提出了建议。

一、2021年度大连市行政审判白皮书要点综述

白皮书共分为四个部分，包括：行政案件的基本情况及特点、十年来行政审判与依法行政、依法行政与行政诉讼中存在的问题以及推进依法行政、优化法治化营商环境的建议。

1、2021年大连市行政案件基本情况

白皮书显示，2021年大连市两级法院新收各类行政案件3531件，其中：一审行政诉讼案件1557件（市中院受理198件），二审行政诉讼案件674件，非诉执行案件1300件（准予执行1203件）。

对于一审行政诉讼类案件而言，如以区域划分，则市直机关、金普新区、甘井子区和瓦房店市案件数量排名较为靠前，具体统计情况见图一；如以涉诉领域划分，则大部分案件集中在公安管理、社会保障、房屋拆迁等领域，具体统计情况见图二；如以行政行为划分，则主要集中在行政处罚、行政确认、行政补偿等领域，具体统计情况见图三。

图一：2021年度大连市一审行政诉讼类案件区域分布统计图（图片来源：大连市中级人民法院微信公众号）

图二：2021年度大连市一审行政诉讼类案件领域分布统计图（图片来源：大连市中级人民法院微信公众号）

图三：2021年度大连市一审行政诉讼类案件行政行为分布统计图（图片来源：大连市中级人民法院微信公众号）

对于非诉行政执行类案件而言，如以区域划分，则普兰店区、瓦房店市和金普新区案件数量排名较为靠前，具体统计情况见图四；如以领域划分，则大部分案件集中在自然资源局和审理资源和社会保障局，具体统计情况见图五。此外，非诉执行类案件准予执行率较高的区域分别为西岗区、旅顺口区和普兰店区。

图四：2021年度大连市非诉行政执行类案件区域分布统计图（图片来源：大连市中级人民法院微信公众号）

图五：2021年度大连市非诉行政执行类案件领域分布统计图（图片来源：大连市中级人民法院微信公众号）

2、2021年大连市行政案件行政机关败诉情况

白皮书显示，近年来，行政机关败诉率总体呈下降态势，2021年有小幅回升。全年行政机关败诉案件220件，与上年（225件）基本持平。行政机关总体败诉率[3]14.03%，同比上升0.41个百分点，实体败诉率37.41%，同比上升1.18个 百分点。 

图六：2017-2021年行政机关败诉率走势统计图（图片来源：大连市中级人民法院微信公众号）

3、2021年度大连市行政案件的基本特点

白皮书指出，2021年度大连市行政案件整体呈现出七大特点：（1）案件总体数量回落，非诉执行案件降幅明显；（2）行政协议类案件增加，争议内容更加复杂；（3）行政处罚类案件增多，部分行政处罚行为对市场主体影响较大；（4）征补、赔偿类案件数额巨大，化解行政争议成本增加；（5）诉讼案件调撤率上升，多元解纷机制初见成效；（6）群体性诉讼大幅减少，征拆领域仍占较大比重；（7）行政机关负责人出庭应诉情况持续向好，但出庭率依然较低。

 4、2021年度大连市行政案件暴露出行政机关存在的突出问题及改善建议

白皮书通过对2021年度大连市行政案件的基本特点进行分析，总结了行政机关在法治化营商环境、行政执法、行政应诉等方面存在的突出问题，并有针对性地提出了五条改善建议：（1）提升行政执法质量和效能，加大权利保障力度，激发市场主体活力；（2）加强诚信政府建设，重视信赖利益保护，探索构建政务诚信监督体系；（3）强化诉源治理，完善多元化纠纷解决机制，推动行政争议实质性化解；（4）夯实基层基础建设，提升基层执法水平，适应权力下沉新要求；（5）抓住“关键少数”，推动负责人应诉工作，提升接受司法监督的意识。

 二、行政机关败诉原因的实务解读

司法与执法的价值追求都在于法律效果与社会效果的有机统一，通过对行政案件中行政机关的败诉原因进行实践性检视，有助于从源头阻断行政争议发生的隐患，使行政审判白皮书的诉源治理功能得以充分发挥。

通过白皮书不难发现，基层行政机关败诉案件数量占行政机关败诉案件总数的90.91%，而确认违法、撤销/撤销重作、判决履行等判决类型的案件数量，占据了败诉案件总数的七成之多。结合白皮书总结的行政机关在法治化营商环境、行政执法、行政应诉等方面存在突出问题，不难发现，这些问题主要暴露在基层行政机关的一线执法活动中。笔者认为，对依法行政认识理解不充分、执法程序不严谨、应诉能力不达标等问题是导致行政机关败诉的关键。

1、对依法行政认识理解不充分的实务解读

法律的生命力在于实践，法律只有得到严格执行，才能彰显权威和价值[4]。而行政机关的法治意识，是依法行政原则得以贯彻的关键。白皮书指出的政策不统一、差别对待市场主体、政务公开能力不足、对司法权威缺乏尊重等现象的根源，都在于行政机关服务型政府意识、诉源治理意识、把握行政法谦抑性意识不足。

实务中，笔者认为，导致行政机关对依法行政认识理解不充分的成因主要集中于立法缺失、执法人员不足等客观因素及执法人员“官本位”认知的主观因素上。立法缺失，主要表现在立法与政策之间缺乏有效衔接上。导致执法人员虽有积极履职的意愿，但由于缺乏制度保障，履职难度极大，进而导致客观上无法履职的现象发生。行政机关作为执法部门，立法质量直接关系到其履职效果，立法作为执法的前置环节，一旦出现问题，执法部门就会陷入“进退两难”的被动局面[5]。而执法人员不足，则降低了行政机关依法履职的能力，导致行政机关在处理行政相对人的申请或要求时“心有余而力不足”，最终只能“望洋兴叹”。此外，不可否认的是，大连作为传统的北方城市，部分行政相对人在遇到困难寻求解决路径时，仍然抱有“托关系”、“走后门”的思想，滋生了权力腐败的土壤，也加重了部分行政机关工作人员的“官本位”思想，导致懒政、怠政现象时有发生，因此，也成为了导致行政机关对依法行政认识理解不充分的成因之一。

2、执法程序不严谨的实务解读

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》表明，程序法定是依法行政的重要前提。从《行政诉讼法》、《行政处罚法》到《行政强制法》、《行政许可法》无不体现了程序法定原则在依法行政中的重要地位。行政机关“按照法定程序实施行政行为”或“按照法定程序行使行政职权”几乎成为标准表述[6]。只有程序合法，才能体现程序正义。只有程序正义，才能降低行政争议的发生。

白皮书指出，目前，部分行政机关还存在执法程序不规范、事实认定不准确、法律理解不准确、不适当履行法定职责等突出问题。笔者认为，导致执法程序不严谨的成因主要集中于执法人员业务知识不精通、责任意识不高、风险防范意识较弱、审批监管力度不到位等因素上。执法人员对于业务知识的掌握程度，直接影响执法程序的实施效果。法律作为社会规范之一，是社会发展的产物。随着社会的发展变化，法律的规范也会相应随之变化[7]。伴随着“推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题的提出，行政法律规范的现代化也成为必然要求。而法律规范的不断修订，给行政执法人员的知识更新能力带来了巨大挑战，由此造成了部分知识更新能力较弱的行政执法人员业务知识不精通，进而直接影响执法程序的实施效果。其次，受“官本位”思想的影响，部分执法人员在执法活动中责任意识不高，过分追求执法效率，刻意省略应履行的执法程序，在实务中也成为导致执法程序不严谨的成因之一。此外，部分执法人员风险防范意识较弱，存在重实体、轻程序，重视合法行政，忽视合理行政的观念，进而导致在执法过程中盲目追求实体效果，忽略程序正义，给执法程序造成不严谨的隐患。最后，审批监管力度不到位，也是造成执法程序不严谨的关键因素。行政权本身具有扩张性、侵犯性、任意性的内在基因，是最易被滥用的权力[8]。由于监督主体、监督责任不明确等内部监督机制缺失及外部监督制度不完善等原因，造成部分行政机关的违法行为在作出前没有得到有效纠正、在作出后也无法采取补救措施、在被司法机关撤销或确认违法后，也无法及时启动问责机制等。甚至还存在部分行政机关由于缺乏监督，在因行政诉讼败诉而引发的赔偿程序中仍继续实施不规范的行政行为，进而导致再次被诉的情况发生。

3、行政机关应诉能力不达标的实务解读

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的贯彻执行，无疑给行政机关的应诉工作带来了更多挑战。从自觉加强接受司法监督的认识、不断提升执法人员的应诉能力等方面，对行政机关提出了更高的要求。

白皮书指出，部分行政机在自觉接受司法监督的认识、依法出庭应诉等方面仍存在差距。而实务中，笔者认为造成行政机关应诉能力不达标的成因，主要集中于行政机关对行政诉讼的认识存在偏差、举证困难、过度依赖律师而忽略自身应诉人才培养等方面。目前部分行政机关对于行政诉讼的认识存在偏差，对于《行政诉讼法》或多或少呈现出无动于衷的“麻痹症”、无所畏惧的“任性症”、无所适从的 “恐惧症”[9]，这些错误认识直接导致了其在行政诉讼阶段无法对被诉行政行为作出正确判断、无法及时作出有价值的决策。另外，在行政诉讼实务中，存在大量因执法程序不规范、档案管理不规范等导致“无证可举”或“举证被排除”的情况。如笔者代理的某起撤销行政处罚纠纷案中，因被诉行政机关档案管理不规范，导致认定违法事实的测绘报告遗失，最终被法院认定该行政机关作出的行政处罚无事实依据；而在另一起案件中，被诉行政机关虽依法履行了送达程序，提供了送达回证，却忽略了签收人早已从行政相对人单位离职的事实，最终被法院认定未依法履行送达程序；还有行政机关工作人员因工作失误，造成法律文书中存在笔误，最终给举证造成困难的情况。最后，过度依赖律师而忽略自身应诉人才培养，也是造成行政机关应诉能力低的主要成因。《行政诉讼法》第三条第三款明确规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。而实践中，仍存在部分行政机关过度依赖律师，在应诉准备阶段不参与、在庭审阶段不出庭、取得判决后不总结，直接导致其自身工作人员无法积累有效应诉经验，丧失提升应诉能力的机会。

三、行政机关落实白皮书改善建议的实务解决路径

当前，我国正处于社会转型期，各种矛盾凸显，因行政执法引发的官民矛盾在一定时期内将长期存在，有效预防和化解官民矛盾是人民法院和行政机关共同面临的紧迫课题[10]。对于行政机关在法治化营商环境、行政执法、行政应诉等方面存在的突出问题，白皮书有针对性地提出了五条改善建议。笔者认为，为落实白皮书建议，行政机关在实务中，可从加强执法队伍建设、规范执法程序、提高应诉能力等方面探索破解路径。

1、加强执法队伍建设

改变立法缺失、执法人员不足以及执法人员“官本位”认知，是加强执法队伍建设的首要工作。一是建议行政机关重视制度建设，为立法与政策之间的有效衔接提供制度依据。定期邀请司法机关、律师、行政相对人等与执法人员共同针对现行制度反馈意见，评估运行效果等，进而形成常态化沟通交流反馈机制，从根本上改变立法缺失、制度衔接不畅的缺陷。二是建议提高执法人员的岗位待遇，灵活运用委托执法等方式为执法队伍补充新鲜力量，以弥补执法人员不足的局面。三是建议加强执法人员的思想建设，引导行政相对人依法办事，通过开展听证会、开放日、警示教育、挂职锻炼等活动，倡导执法人员树立法治观念，提升政府公信力，从根本上切断“官本位”思想的生长环境。

2、规范执法程序

加强执法人员业务知识培训、提高执法人员责任意识、风险防范意识、加大审批监管力度，是有效规范执法程序的关键。首先，一方面建议开展多层次、多维度、多渠道的业务知识培训活动，通过鼓励执法人员参与职业教育、开展培训课程、开展业务知识竞赛等方式，提高执法人员业务知识水平；另一方面，建议在执法人员入职考核中，优先录用能够熟练掌握业务知识的人员，逐步提升专业人员在执法队伍中的比例。其次，建议建立健全权责分明的责任追究机制，提升执法人员的责任意识和风险防范意识。第三，建议加大审批监管力度，使监督工作覆盖行政执法的全过程，在违法行政行为作出前做到有效防范，在违法行政行为作出后能够及时补救，并适当启用问责程序，倒逼执法程序的规范执行。

3、提高应诉能力

改变行政机关对行政诉讼的认识偏差、重视取证、加强行政机关自身应诉人才培养，是提高应诉能力的关键。一是建议要求执法人员通过中国庭审直播公开网等途径，旁听庭审、了解庭审、熟悉庭审，以减少对行政诉讼的麻痹、任性和恐惧。二是培养执法人员的取证意识，确保在实施行政行为的同时固定合法有效的证据。建立健全档案管理制度，将执法过程中形成的证据资料及时归档，确保档案完整和安全。三是完善行政机关负责人出庭应诉机制，严格履行《行政诉讼法》第三条第三款所要求的法定义务，以解决问题的诚意自觉参加庭审诉讼，让一些行政争议的解决取得实质性的进展。让“民告官见到官”，以执法上的自信直面司法机关的监督，树立行政机关自觉接受法律监督的良好形象及营造“司 法面前人人平等”的良性氛围。[11]

四、结语

《2021年度大连市行政案件司法审查报告》是大连市中级人民法院连续第十年发布行政审判白皮书。行政审判白皮书制度的实务应用，标志着司法机关与行政机关沟通互联的开启，也意味着府院联动能力的提升。白皮书的发布，无疑对大连全市各级行政机关依法行政、参加行政诉讼活动等具有强烈的指导意义。而行政机关如何为白皮书建议寻找实务解决路径，才是评判白皮书的价值功能否真正发挥的关键，更是司法机关与行政机关为实现治理体系与治理能力现代化目标而不断探索的方向。

执业领域：政府法律事务、基础设施与建设工程法律事务、国际法律事务

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